LOS PODERES EJECUTIVOS DE LA GUARDIA EUROPEA DE FRONTERAS Y COSTAS: DEL REGLAMENTO 2016/1624 AL REGLAMENTO 2019/1896

Desde la denominada “crisis de los refugiados” la transformación de FRONTEX en la actual GEFC y la creciente necesidad de promover una gestión compartida de las fronteras exteriores europeas devino en una prioridad política tanto para la UE como para los Estados miembros. El nuevo Reglamento 2019/1896 presenta a la GEFG como garante de una gestión integrada de las fronteras europeas. En las propias palabras de la Comisión Europea, “al establecer nuevos estándares e imbuir una cultura europea dentro de los guardias fronterizos, la Guardia Europea de Fronteras y Costas también se convertirá en un modelo sobre cómo debe implementarse la gestión de las fronteras de la UE”.

Tanto el Reglamento 2016/1624, que transformó FRONTEX en la GEFC, como el Reglamento 2019/1896 refuerzan la autonomía de la Agencia al depender esta en menor medida del apoyo operativo de los Estados miembros. Ahora bien, las dos tareas operativas más controvertidas, significativas y novedosas que los Reglamentos 2016/1624 y 2019/1896 desarrollan son respectivamente la capacidad de la GEFC de intervenir en el territorio de los Estados miembros si sus acciones u omisiones hacen peligrar el funcionamiento del espacio Schengen y otorgar poderes ejecutivos al personal estatutario de la Agencia. Ambas tareas acercan, en teoría, a la GEFC hacia una gestión supranacional y una administración cuasi federal de las fronteras exteriores de la UE.

Por un lado, el Reglamento 2016/1624, con el objetivo de evitar poner en peligro el funcionamiento del espacio Schengen, autorizó a la GEFC a intervenir si un Estado miembro decide no implementar las medidas recomendadas por el director ejecutivo de la Agencia en relación a las vulnerabilidades detectadas en sus fronteras exteriores, o si el Estado miembro en cuestión aun enfrentándose a una presión migratoria desproporcionada y repentina en sus fronteras no solicita asistencia operativa a la Agencia. Sin embargo, la GEFC es incapaz de imponer la aplicación de ciertas medidas operativas a un Estado miembro que se opone diametralmente a estas. El Reglamento 2016/1624, y ahora el Reglamento 2019/1896, se expresan de manera ambigua, lo que es una característica común a aquellos instrumentos legislativos europeos llamados a regular competencias sensibles y que precisan del apoyo de las autoridades nacionales para su adopción, respecto a la capacidad real de intervención en la práctica y opciones a disposición de la Agencia, ante un Estado miembro que se opone al despliegue del personal estatutario en su territorio y que pone en peligro el funcionamiento del espacio Schengen.

Por otro lado, el Reglamento 2019/1896 confiere por primera vez poderes ejecutivos y coercitivos al cuerpo estatutario de la GEFC. La Agencia va a poder llevar a cabo tareas tan significativas, y hasta el momento reservadas a las autoridades nacionales competentes, como verificar la identidad y la nacionalidad de los migrantes que llegan a las fronteras exteriores de la UE, autorizar o rechazar la entrada durante controles fronterizos, sellar documentos de viaje, emitir o rechazar visas, patrullar o registrar huellas digitales. Aunque estos poderes ejecutivos pueden garantizar una administración más efectiva, integrada y supranacional de las fronteras exteriores europeas, estas actividades también conllevan un característico grado de discrecionalidad difícil de controlar y que fuerza interpretativamente las disposiciones de los Tratados que establecen a los Estados miembros como responsables en última instancia y en exclusividad de su seguridad interna y vigilancia fronteriza.

Si bien es cierto que actualmente la GEFC está facultada para asistir de manera más independiente a los Estados miembros en asuntos estrechamente relacionados con sus prerrogativas nacionales, estos presentan una posición mayoritaria en el consejo de administración de la Agencia lo que les asegura un control directo de sus tareas operativas estratégicas y de la gestión diaria. Por ende, a pesar de que el propio nombre dado a la GEFC siga pareciendo aludir al establecimiento de una agencia federal e incluso la Comisión Europea se refiera a la misma como un verdadero sistema integrado de protección de fronteras y costas en la UE, los Reglamentos 2016/1624 y 2019/1896 no han diseñado un cuerpo europeo de guardias fronterizos con competencias exclusivas que permitan concluir que estamos ante una incipiente administración plenamente centralizada de las fronteras exteriores.

No obstante, tanto el Reglamento 2016/1624 como el Reglamento 2019/1896 sí revelan cuán arduo es lograr un equilibrio entre el diseño de una estrategia integrada efectiva para la gestión de las fronteras y la renuencia de los Estados miembros a conferir poderes operativos directamente vinculados a su núcleo de soberanía. Es aún pronto para concluir si el recién aprobado Reglamento 2019/1896 es una revisión más del mandato inicial de FRONTEX como reacción a una presión migratoria sin precedentes en las fronteras exteriores de la UE o si, por el contrario, supone un cambio de paradigma y el paso definitivo que facilitará en un futuro el establecimiento de un Cuerpo Europeo de Guardias de Fronteras con plenos poderes ejecutivos, de implementación y de toma de decisiones en la gestión de las fronteras exteriores europeas.

 

Este post es un resumen del artículo publicado por la Revista Catalana de Dret Públic en junio de 2020

 

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