REGLAMENTO 2016/1624: DE FRONTEX A LA GUARDIA EUROPEA DE FRONTERAS Y COSTAS

Ante la crisis de refugiados y la sucesión de amenazas terroristas en territorio europeo, la transformación de Frontex en una Guardia Europea de Fronteras y Costas (GEFC) y la necesidad de promover una gestión compartida de las fronteras exteriores se fue erigiendo como una prioridad política tanto para la UE como para los Estados miembros. Dada la urgencia y el fuerte compromiso político existente, el proceso legislativo de adopción de la GEFC desde que fue propuesta por la Comisión Europea en diciembre de 2015 no llegó a un año. El Reglamento 2016/1624 presenta a la GEFC como garante de una aplicación efectiva de la gestión integrada de las fronteras europeas. Su misión, con un marcado carácter en pos de la seguridad fronteriza, se centra en controlar el cruce de las fronteras exteriores, hacer frente a los retos de la migración, contribuir a combatir las formas graves de delincuencia y asegurar un nivel elevado de seguridad interior en la UE.

El Reglamento 2016/1624 refuerza la independencia de la GEFC que dependerá en menor medida de las concretas atribuciones de los Estados miembros. La GEFC contará con su propio equipamiento y personal operativo para su despliegue inmediato en operaciones conjuntas, de retorno, intervenciones fronterizas rápidas y de búsqueda y salvamento. Ahora bien, la autonomía de la GEFC no es absoluta dado que el Reglamento 2016/1624 no ha abordado la reforma del consejo de administración de la GEFC (encargado de nombrar al director de la agencia) que, como ocurría anteriormente, se compone de un representante de cada Estado miembro y dos de la Comisión Europea. Los Estados miembros se aseguran así el control de las decisiones estratégicas y la gestión diaria de la GEFC encomendadas al consejo de administración y al director ejecutivo respectivamente.

Source: Frontex

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Por otro lado, el Reglamento 2016/1624 expande las funciones de supervisión y de asistencia operativa delegadas inicialmente a Frontex. La GEFC podrá desplegar funcionarios de enlace que se encargarán de informar al director ejecutivo de la agencia acerca de la gestión y posibles vulnerabilidades de las fronteras exteriores de los Estados miembros. Además, en los puntos críticos la GEFC, junto con el resto de agencias europeas del ELSJ (principalmente Easo, Europol o Eurojust), proveerá asistencia operativa y técnica al Estado miembro que así lo solicite. El Reglamento 2016/1624 refuerza la cooperación de la GEFC con las agencias europeas del ELSJ tan solo áreas geográficas de los Estados miembros sujetas a una presión migratoria desproporcionada. Por tanto, el Reglamento 2016/1624 no detalla ni regula la necesaria cooperación reforzada, sistemática y multilateral entre los órganos, organismos y agencias del ELSJ que permita hacer frente en mejor medida a los retos asociados a la gestión de fronteras como la migración, el asilo, la delincuencia transfronteriza, el tráfico ilícito de migrantes, la trata de seres humanos o el terrorismo.

La competencia más controvertida y novedosa que incluye el Reglamento 2016/1624 para la GEFC es su capacidad de intervención. La agencia, con el fin de evitar que se ponga en peligro el funcionamiento del espacio Schengen, está facultada para intervenir bien si un Estado miembro decide no aplicar las medidas recomendadas por el director ejecutivo y destinadas a resolver las debilidades detectadas en sus fronteras exteriores, o bien si el Estado miembro no solicita asistencia operativa ante una presión migratoria desproporcionada y repentina en su frontera. Sin embargo, es discutible en qué medida la agencia será capaz de imponer la aplicación de ciertas medidas a un Estado miembro que se opone diametralmente a ellas. El Reglamento 2016/1624 no aporta mucha claridad al respecto y se mueve en la indeterminación característica de aquellos instrumentos legislativos europeos que regulan aspectos competenciales muy sensibles y en los que el apoyo de las autoridades nacionales es imprescindible.

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Source: Frontex

En materia de derechos fundamentales, el Reglamento 2016/1624 no clarifica la atribución de responsabilidades entre la agencia y los Estados miembros. La GEFC presenta una importante expansión de sus competencias y coopera estrechamente en la gestión fronteriza y el retorno de inmigrantes irregulares con las autoridades nacionales, el resto de agencias del ELSJ (especialmente en los puntos críticos), instituciones europeas, organismos internacionales y terceros países. Esto no solo complica la atribución de responsabilidades entre los actores implicados sino que también puede determinar la potencial vulneración de derechos fundamentales por la GEFC. A este respecto, la creación de un mecanismo de denuncia que permita la presentación de reclamaciones a todos aquellos individuos que consideren que la agencia ha vulnerado sus derechos fundamentales es un significativo pero insuficiente avance frente a la expansión de competencias de la GEFC y la difusa distribución de responsabilidades entre todos los actores implicados en las fronteras exteriores.

En definitiva, pese a que el nombre de la nueva agencia pueda llevar a equívoco e incluso el Comisario Europeo de Migración, Asuntos de Interior y Ciudadanía se refiera a la misma como “un verdadero sistema europeo de guardia de fronteras y costas”, el Reglamento 2016/1624 no crea un Cuerpo Europeo de Guardias de Fronteras con plenas y exclusivas competencias en la gestión y vigilancia de fronteras. La GEFC constituye no obstante un paso necesario, aunque no definitivo, hacia un sistema integrado de la gestión de las fronteras exteriores. La aproximación adoptada por el Reglamento 2016/1624 trata precisamente de encontrar un difícil equilibrio entre el diseño de una estrategia efectiva para la gestión de las fronteras exteriores de la UE y la resistencia de los Estados miembros a renunciar a competencias directamente vinculadas con su soberanía nacional. Aún es pronto para concluir si tan solo estamos ante otra revisión del mandato inicial de Frontex como reacción a una crisis migratoria y de refugiados sin precedentes o, si por el contrario, el Reglamento 2016/1624 supone una reforma decisiva que facilitará en un futuro desarrollar una agencia europea con competencias ejecutivas y decisorias en la gestión y vigilancia de las fronteras exteriores de la UE.

Este post resume el artículo publicado al respecto en la Revista General de Derecho Europeo.

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